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天然氣能否大發(fā)展，是中國實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)清潔化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。制約發(fā)展的瓶頸，是計劃經(jīng)濟(jì)色彩依然濃厚的天然氣體制

權(quán)威部門的知情人士近日指出，“十三五”能源規(guī)劃在油氣領(lǐng)域仍將按照此前出臺的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014-2020》(下稱《行動計劃》)總體框架制定，總基調(diào)不會發(fā)生變化。同時，今后可能會針對天然氣出臺類似新能源汽車的特別支持政策，讓改革更有效果。

由于霧霾的肆虐，天然氣作為清潔能源被寄予厚望，人們希望其接替石油和煤炭，與核電等其他清潔能源一同改變中國的能源結(jié)構(gòu)。“氣化全中國”是當(dāng)前能源改革最迫切也最現(xiàn)實的路徑。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究顯示，中國天然氣市場自2004年開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，2004年-2014年天然氣消費量年均增長142億立方米，年均增長率為17.84%。

然而，“十二五”末天然氣消費增速放緩，未完成規(guī)劃目標(biāo)——天然氣“十二五”規(guī)劃曾預(yù)計，2015年我國天然氣消費量為2300億立方米左右，但2015年消費量連2000億立方米也未達(dá)到。

“十三五”發(fā)展目標(biāo)雖未出臺，但如按《行動計劃》，“到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上”，照此發(fā)展，目標(biāo)難以實現(xiàn)。

中國天然氣大發(fā)展面臨的主要困難包括：工業(yè)用氣量難上升;天然氣價格未完全實現(xiàn)市場化。究其本質(zhì)，還是在于天然氣體制改革沒有突破，計劃經(jīng)濟(jì)色彩依然濃厚。國務(wù)院研究室綜合司副司長、經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策學(xué)者范必將能源行業(yè)現(xiàn)行體制稱為“多重體制亞型復(fù)合體”，認(rèn)為改革遠(yuǎn)未到位。

相比之下，美國天然氣產(chǎn)業(yè)在1938年至1973年進(jìn)入約35年的高速發(fā)展期，這一時期除消費快速增長外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律及監(jiān)管體系建設(shè)均快速發(fā)展，從而為20世紀(jì)70年代開始的天然氣市場化改革奠定了基礎(chǔ)。而此時的中國正處于相似階段。

習(xí)近平主席已就能源生產(chǎn)和消費革命提出頂層設(shè)計，“要還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。”也只有如此，中國才能贏在全球能源轉(zhuǎn)型的拐點。

天然氣尚未回歸商品屬性

《能源大轉(zhuǎn)型》作者、哈佛大學(xué)貝爾弗中心國際理事會成員羅伯特·海夫納三世(Robert A.Hefner Ⅲ)曾指出，縱觀文明發(fā)展史，每個時代的主流燃料都存在自身的局限性。每種燃料的退出，并非因為被耗盡，而是因為導(dǎo)致了過高的社會成本。煤炭和石油即被自身的高碳屬性所局限。

他認(rèn)為，美國面對的挑戰(zhàn)是人類文明史上最大的挑戰(zhàn)之一——創(chuàng)建一種能源系統(tǒng)，為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供燃料，同時避免經(jīng)濟(jì)和地緣戰(zhàn)略風(fēng)險，避免污染與全球變暖。

這同樣是中國所面臨的挑戰(zhàn)。天然氣清潔、儲量豐富且分散，因此大量普及后可改變中國的能源結(jié)構(gòu)，同時可改變?nèi)蛟谑蜁r代所形成的地緣政治格局——大量資源集聚在政治并不穩(wěn)定的國家和地區(qū)。

IHS公司副董事長丹尼爾·耶金博士(DanielYergin)在日前召開的2015年國際油氣發(fā)展研討會上向全球能源巨頭預(yù)測，全球?qū)园屠铓夂虼髸闃?biāo)志，轉(zhuǎn)向一個新的低碳能源時代和經(jīng)濟(jì)模式當(dāng)中。到2040年，天然氣會贏得競爭的勝利，成為全球最重要的能源。

如果中國能源能夠在巨大的環(huán)保壓力下成功實現(xiàn)以天然氣為主的清潔化轉(zhuǎn)型，則可能贏在全球能源轉(zhuǎn)型的拐點。但前提是回歸能源的商品屬性，讓市場來決定天然氣“勝出”。雖然中國在“十三五”尚難實現(xiàn)這一目標(biāo)，但這應(yīng)會成為未來的改革方向。

因此，《行動計劃》提出大力發(fā)展天然氣，明確了堅持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針;提出到2020年，基本形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系。該文件于2015年6月由國務(wù)院辦公廳印發(fā)，被能源界視為由“十二五”向“十三五”的過渡性文件。

影響“十二五”目標(biāo)實現(xiàn)的重要因素是用氣量始終低迷，但用氣量低迷是現(xiàn)象而非本質(zhì)問題，體制改革不到位始終是根本癥結(jié)。只有讓市場發(fā)揮決定性作用，包括天然氣定價機制和基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入等市場條件的構(gòu)建，天然氣才可能迎來快速發(fā)展。

此前的一系列價改已奠定了一定基礎(chǔ)。2011年12月，國家發(fā)改委在廣東、廣西啟動了天然氣價格形成機制改革試點，將此前以成本加成法為主的定價方法改為市場凈回值法。

2013年6月出臺的《關(guān)于調(diào)整天然氣價格的通知》進(jìn)一步規(guī)定，國產(chǎn)陸上常規(guī)天然氣、進(jìn)口管道氣價格實行門站價，供需雙方可在國家規(guī)定的最高上限門站價范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價格，門站價通過凈回值法測算中心市場與上海市門站價格，并按可替代能源價格85%的水平結(jié)合管輸費確定各省具體門站價。

2015年4月1日起實施的《理順非居民用天然氣價格的通知》將存量氣和增量氣價格實行了并軌。

價格并軌結(jié)束了雙軌制，進(jìn)一步削弱了天然氣定價機制中的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，使未來的價格市場化改革更易于操作。同時也完成了未來完全市場化定價的必要步驟——按照政府在2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價格機制改革的若干意見》，水、石油、天然氣、電力、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域價格改革將進(jìn)一步推進(jìn)。到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格將基本放開。

發(fā)展天然氣，此前并無類似新能源汽車行業(yè)的特別政策，一直靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和環(huán)保需求來驅(qū)動，甚至還受到不同方面甚至油氣行業(yè)內(nèi)部的約束。在此情況下，上述知情人士表示，今后可能會出臺針對天然氣的特別支持政策，讓改革更有效果。

“不可能的任務(wù)”

前途雖光明，道路卻十分曲折?！缎袆佑媱潯诽岢黾涌斐Ｒ?guī)天然氣增儲上產(chǎn)，盡快突破非常規(guī)天然氣發(fā)展瓶頸，促進(jìn)天然氣儲量產(chǎn)量快速增長。并將2020年天然氣占一次能源消費比重定在10%以上。但上述人士對此指出，這個數(shù)字未必與“十三五”天然氣規(guī)劃完全一致。

事實上，由于規(guī)劃目標(biāo)數(shù)據(jù)也是依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)估算得出，因此誤差必然存在;且規(guī)劃并非法律法規(guī)，并無嚴(yán)格約束力。有能源行業(yè)人士甚至戲稱，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)越來越等同于“愿景”。

據(jù)中石油規(guī)劃總院估算，如按2020年天然氣占一次能源消費比重定在10%以上計算，折合實物天然氣量將約為3600億立方米(熱值按9310大卡/立方米計算);而2015年天然氣消費量大約為1900億立方米。因此，“十三五”期間年均需增加340億立方米才能實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

而以中國目前的體制、產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施條件而言，這幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。據(jù)美國能源信息署(EIA)數(shù)據(jù)，美國在1945年-1970年天然氣快速發(fā)展階段年均增量也僅為約200億立方米。2015年美國天然氣消費量更是上升到約795.8億立方英尺/日，約為8220億立方米/年。

天然氣消費量始終低迷，使價格改革等一系列措施難以實現(xiàn)目標(biāo)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心數(shù)據(jù)，2014年中國天然氣消費量為1761億立方米，同比僅增8.9%，增速在近十年來首次跌至兩位數(shù)以下。該年度中國天然氣主要消費領(lǐng)域包括：工業(yè)燃料(672.9億立方米，占比38.2%)、城市燃?xì)?571.4億立方米，占比32.5%)、燃?xì)獍l(fā)電(258.7億立方米，占比14.7%)、天然氣化工(257.9億立方米，占比14.6%)。

因此，工業(yè)用氣和居民用氣是消費量的兩大支柱。工業(yè)燃料和城市燃?xì)庹枷M結(jié)構(gòu)的70.7%。

其中居民用氣日益成為大頭。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部預(yù)測，2020年中國氣化人口將達(dá)4.7億，城鎮(zhèn)氣化率將達(dá)60%。但居民用氣價格卻最低，存在嚴(yán)重價格扭曲。上文提到近年曾實行三次氣價改革，且成功實現(xiàn)存量氣和增量氣價格并軌，但改革計劃色彩濃厚，并非市場自發(fā)形成——突出表現(xiàn)就是從未觸及居民用氣，且民用氣始終保持最低價。

雖然2014年國家發(fā)改委發(fā)布過《建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導(dǎo)意見》，對全國居民用氣實行階梯氣價政策，但交叉補貼仍然存在。

發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家基本采用民用氣高價、工業(yè)燃?xì)獾蛢r的定價原則，“誰消費誰買單，誰消費多誰多付錢。”2013年經(jīng)合組織(OECD)國家居民氣價是工業(yè)氣價的1.5倍-2倍，美國居民氣價則是工業(yè)氣價的2.5倍。

盡管燃?xì)獍l(fā)電也曾被寄予厚望，但多位接受《財經(jīng)》記者采訪的專家均表示，此事短期前景不樂觀。中國在西氣東輸管道建成后開始上馬大型天然氣發(fā)電項目，但迄今發(fā)展緩慢。

國家發(fā)改委在2014年底印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價管理有關(guān)問題的通知》，設(shè)定了氣電價格聯(lián)動機制和天然氣發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價，規(guī)定最高電價較當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價超出額不得多于0.35元/千瓦時。

但在電力消費需求不足的“新常態(tài)”下，這一電價顯然不具現(xiàn)實意義。2014年全國燃?xì)獍l(fā)電裝機容量約5600萬千瓦，但也僅為電力總裝機的4%，且主要分布在價格承受力高的東南沿海。

改體制才能有紅利

消費量難增長的根本原因在于體制僵化。天然氣體制改革是氣化中國甚至能源清潔化革命的核心。但迄今的改革均未觸及體制?！缎袆佑媱潯分械哪繕?biāo)定價和漲(降)價數(shù)額均無嚴(yán)格依憑，僅由政府推動而非市場自發(fā)，因此距離理順天然氣體制仍有相當(dāng)距離。

多位接受采訪的專家指出，天然氣行業(yè)應(yīng)首先在頂層設(shè)計上建立總體政策架構(gòu)、指定監(jiān)管機構(gòu)、構(gòu)建監(jiān)管體系，對市場化改革提供保障和推動力量。美國在天然氣快速發(fā)展時期，很大程度上即受益于政府和指定監(jiān)管機構(gòu)的推動。

例如，美國國會《1978天然氣政策法》明確了新的天然氣定價機制;聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)在1985年頒布“436號法令”，允許洲際管道公司向第三方開放，構(gòu)建非歧視性管輸平臺，并由FERC監(jiān)管管輸價格;FERC還在1992年頒布“636號法令”，徹底分拆了管道公司的運輸和銷售業(yè)務(wù)，構(gòu)建了競爭性的天然氣交易市場。

范必指出，中國也應(yīng)在全產(chǎn)業(yè)鏈同時進(jìn)行改革。即：上中下游各環(huán)節(jié)同步進(jìn)行市場化改革，并從企業(yè)、市場、政府三個維度推進(jìn)改革。否則，滯后的環(huán)節(jié)如存在強勢既得利益集團(tuán)，則會對已市場化的環(huán)節(jié)施加逆向影響，讓改革開倒車。具體而言，天然氣行業(yè)上游應(yīng)廢除審批登記制度，讓各類投資主體公平進(jìn)入，讓各種常規(guī)和非常規(guī)天然氣礦權(quán)都能得以自由流轉(zhuǎn)。

中國對天然氣資源的勘探開采與石油一樣實行國家一級審批登記制度，企業(yè)須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國土資源部審批并頒發(fā)油氣勘探開發(fā)許可證和采礦許可證。僅頁巖氣作為獨立礦種，實行礦權(quán)招投標(biāo)制度。而全球大部分國家的常規(guī)油氣均早已實行招投標(biāo)制度。

在中游，則應(yīng)實行網(wǎng)運分開，剝離三大石油公司的天然氣骨干管網(wǎng)業(yè)務(wù)，合并后成立一個獨立的、股權(quán)多元化的天然氣管網(wǎng)公司。

中石油在2015年12月24日公告，擬以全資子公司中油管道為平臺整合旗下管道業(yè)務(wù)，東部管道、管道聯(lián)合、西北聯(lián)合二家公司將全部被置入該平臺公司。整合完成后，中石油對中油管道的持股比例為72.26%，寶鋼股份、新華人壽、雅戈爾等持股比例將分別為3.52%、3.46%、1.32%。業(yè)內(nèi)人士分析，中石油此舉意在建立獨立統(tǒng)一的管道公司，新公司仍由中石油控股，難以做到管道所有權(quán)與天然氣所有權(quán)分離、管道運輸業(yè)務(wù)與天然氣銷售業(yè)務(wù)分離，從而無法成為完全獨立的管道公司。

管道公司獨立后，則可實現(xiàn)第三方準(zhǔn)入。獨立后的管道公司不再從事天然氣交易業(yè)務(wù)，并會無任何歧視地向所有用戶服務(wù)開放。此時，由于上游氣源已經(jīng)放開，因此三大公司以外的天然氣提供商(所有制上包括民營和外資進(jìn)口氣，氣源類型上包括常規(guī)和非常規(guī)氣)均可享受管輸服務(wù)。

與此同時，LNG接收站、儲氣庫等相關(guān)設(shè)施也應(yīng)允許非國有企業(yè)修建和參股，從而實現(xiàn)全套天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運營。

市場化改革的核心是建立市場發(fā)現(xiàn)價格的機制，而中國天然氣價格目前仍由國家發(fā)改委制定。資深能源專家陳衛(wèi)東指出，價格放開應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈改革同步進(jìn)行，然后是提高天然氣消費量。

國際能源署(IEA)就天然氣市場化發(fā)展曾指出三個必經(jīng)階段。首先是行業(yè)壟斷階段;其次是壟斷的逐漸解除階段，管網(wǎng)的輸送和銷售功能分離，放開第三方準(zhǔn)入，終端用戶和上游供應(yīng)商可以自由對接;第三階段則可實行全面市場化，價格由市場發(fā)現(xiàn)，政府僅制定管輸價格，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)均有大量獨立企業(yè)自由交易。

同樣進(jìn)入天然氣快速發(fā)展期的中國，無疑也應(yīng)遵循上述步驟和方向。正如一位接近決策層的專家所說：只有解決體制問題，才能釋放投資主體的積極性，在改革中找到紅利。